复议机关拒绝采纳复议委员咨询意见时，应当说明理由并公开。
（2）在机构设置上，县级以上地方政府应当设置行政复议委员会。[64]参见唐璨：《我国行政复议委员会试点的创新与问题》，载《国家行政学院学报》2012年第1期。
这需要进一步的制度设计和机制优化，以防止行政复议委员会形同虚设。案件审理会议则负责审理具体案件，可以根据具体案件情况确定合议的人数。[36]参见市橋克哉等：《日本现行行政法》，田林、钱蓓蓓、李龙贤译，法律出版社2017年版，第249-251页。因此不宜采取所谓的复式二阶构造，即复议机构和复议委员会同时审议案件，然后由复议机关作出决定。[55] 我国行政复议委员会与日本行政不服审查会相比较：（1）在定位上，二者都将复议委员会定位为咨询机构，能够避免试点中复议委员会难以发挥议决作用的弊端，同时也与首长负责制相符合。
[38]同前注[30]，刘莘文。[2]参见《全面提高依法防控依法治理能力为疫情防控提供有力法治保障》，载《人民日报》2020年2月6日，第1版。参见最高人民法院（2017）最高法行申8819号行政裁定书。
[41]参见最高人民法院（2019）最高法行申8872号行政裁定书。[11]尽管应急预案是否具有法律效力本身值得质疑，[12]但法院的这种做法和援引法定程序对应急行政行为进行认定的思路却是如出一辙的。[39]参见最高人民法院（2019）最高法行申818、820号行政裁定书。[19]参见最高人民法院（2019）最高法行11834号行政裁定书。
[46]我国《突发事件应对法》第43条规定：可以预警的自然灾害、事故灾难或者公共卫生事件即将发生或者发生的可能性增大时，县级以上地方各级人民政府应当根据有关法律、行政法规和国务院规定的权限和程序，发布相应级别的警报，决定并宣布有关地区进入预警期，同时向上一级人民政府报告，必要时可以越级上报，并向当地驻军和可能受到危害的毗邻或者相关地区的人民政府通报。[10]比如要求以县级以上人民政府或能够代表该政府的应急指挥机构名义实施，要求对突发事件进行分析、研判之后再做出决策等。
[50]尽管法律未必对决策过程中的每一个步骤都设定明确期限，但毫无例外地都提出了及时性的要求，因此整个应急行动不可能耗时太长。[44]按照传统的形式审查思路，很难将应急行政活动的面貌呈现出来。[21]丁晓东：《法律能规制紧急状态吗？——美国行政权扩张与自由主义法学的病理》，载《华东政法大学学报》2014年第3期。第一，被诉行为实施后是否继之以相关损失的补偿或者救助。
[36]然而，这样的审查路径已经被证明收效甚微。这说明该制度切合实践需要，具有可操作性，将其作为司法认定标准具有实质正当性。对于进入紧急状态之后采取的各种应急行政措施，允许司法审查，但在审查范围和强度上多所限制。[14]参见最高人民法院（2020）最高法行申4534、4536、4805、4807号行政裁定书。
[5]那么，司法机关对待行政紧急权力和一般行政权力的不同立场应如何恰当地体现出来呢？这也是笔者于本文中试图探索的问题。有的应急管理规则虽然已经被法定化，但脱离实际或者严重滞后于实践，并没有得到普遍遵守，如以此为标准则强人所难、失之迂阔。
应急管理贯穿突发事件事前、临事、事中、事后，以适应公共危机发展演变的循环周期。如果法院经审查发现被诉行为的决策步骤和常态下的行政决策无异，则不应认为该行为实施时可以动用紧急权力、适用紧急程序。
[46]汪永清主编：《中华人民共和国突发事件应对法解读》，中国法制出版社2007年版，第104页。在两个案例中，法院还使用另外一个标准作为判断依据，就是被诉行为是否有上级文件作为依据。[16]参见最高人民法院（2018）最高法行申5072、5073、5074、5076、5077、5078、5079、5080、5081、5082、5084、5085、5086、5087号行政裁定书。尽管这个层面的工作只能在少数情况下奏效，但仍必不可少。[18]参见最高人民法院（2020）最高法行申2301、4692号行政裁定书。[9]其中，徐州北区热力有限公司诉徐州市鼓楼区人民政府强制停止经营案中法院还援引了地方性法规《江苏省实施＜中华人民共和国突发事件应对法＞办法》。
[40]实际上，在宁夏易巨能实业有限公司、彭阳县巨能热力有限公司诉彭阳县人民政府强制接管案中，原告提出的诉讼理由也反映了上述思路。就程序而言，法律对应急行政设定的程序大多是内部程序，目的是促使行政机关谨慎决策，对外部程序的要求与一般行政相比反而较少，目的是保持灵活性。
笔者注意到，在最高人民法院运用程序标准审查的四个案例中，无一例外地肯定了被诉行为的应急性。以突发事件为关键词在中国裁判文书网进行全文检索（检索时间截至2021年3月10日），得到生效的行政裁判文书30份。
其次，借助应急体制、机制中的法定要求进行深入甄别。[23]从各主要国家的做法来看，对行政紧急权力的司法审查强度基本上可以分为三个层次：对于宣告进入紧急状态的决定，基于其政治性而排除司法审查。
二是一些公开信息，如天气预报、官媒报道、应急响应启动公告等。那么，如果行政机关声称被诉行为的实施是出于应对突发事件的需要，但这个行为在整个应急管理过程中又是孤立、断裂的，很可能就不足采信。有时则比较笼统地进行概括性描述。[32]因此，这一识别标准的价值聊胜于无，在最高人民法院运用职权标准审查的六个案例中，法院无一例外地肯定了被诉行为的应急性。
[51]一个地方、领域的突发事件有可能在另外一个地方、领域引发次生、衍生事件，而这些风险可能超出了原生事件所在地政府的管辖范围，尽管在大多数时候上级政府并不需要直接介入原生事件的应对过程，但其必须及时掌握相关信息以便在必要时做出其他决策。而要真正呈现其面貌，就必须借助法律中体现应急内核的那些规则，也就是通过法定化的应急体制、机制与案件系争的应急行政过程相对照，才能有所依托。
那么，就必须从应急法的另一面入手，挖掘可资司法机关利用的资源。[4]See Michael Asimow, The Scope of Judicial Review of Decision of California Administrative Agencies, 42 UCLA Law Review, 1159(1995). [5]参见郭殊：《司法审查中的行政紧急权力——以美国钢铁公司占领案为例》，载《中国社会科学院研究生院学报》2006年第2期。
然而，将是否遵循内部行政程序作为行政行为的司法审查标准本来就较难把握尺度。遗憾的是，最高人民法院在裁定书中回避了这一问题，以二审已经基于被诉行为法律适用错误而确认其违法，且被诉行为已经没有撤销的必要为由，驳回了相对人的再审申请。
在一部分案例中，法院还援引我国《突发事件应对法》第3条中突发事件的定义和案件事实进行对照，如陈照兰、四川省诉宜宾市翠屏区人民政府房屋拆迁案，[6]徐州北区热力有限公司诉徐州市鼓楼区人民政府强制停止经营案，[7]章爱妹、李志明诉龙游县人民政府强制拆除案[8]，苏艳诉大连金州新区管理委员会强制维修房屋案。在前述的徐州北区热力有限公司诉徐州市鼓楼区人民政府强制停止经营案中，法院也提到了这一理由。[33]法院如果需要肯定被诉行为的应急性，在阐述理由时表明其符合应急行政的某些程序性特征，可能有所帮助。[4]人们在思考这个问题时，都以常态下的行政权力作为情景假设。
[29]对于这样的问题，司法机关无论是在信息占有还是在专业能力上抑或其他方面，和行政机关都没有可比性。[20]参见于安：《制定突发事件应对法的理论框架》，载《法学杂志》2006年第4期。
[15]参见最高人民法院（2019）最高法行申818、820号行政裁定书。法院在案件中所认定的紧急情况，包括山体滑坡、坝体断裂、强降雨、水位超警戒、水库泄洪、发现废旧炮弹、重大火灾隐患、高等级危房、口蹄疫、水体严重污染等。
[3]又如，地方政府以某公用事业特许经营企业出现运营困难而无法持续服务，可能造成公众不满引发社会安全事件为由，将企业强制接管。[49]参见马奔、程海漫：《危机学习的困境：基于特别重大事故调查报告的分析》，载《公共行政评论》2017年第2期。